检察机关服务与保障自贸区建设之探索

检察机关服务与保障自贸区建设之探索

——以南沙区人民检察院为视角

贺之隽

【摘要】我院作为广东省自由贸易试验区人民检察院，于践行司法体制改革理念的同时，应响应我国对于自贸区建设的政策要求，结合南沙自贸区各区块的发展规律及特点，根据我院院情，因地制宜，从优化检察机关内设机构、强化检察机关队伍建设、营造法治有序营商氛围等三大方面为自贸区建设提供有力的司法保障和优质高效的法律服务。

 

【关键词】南沙 检察院 自贸区 内设机构 队伍建设 法治氛围 服务保障

 

南沙自由贸易试验区作为广东省自由贸易试验区之一，包含七大区块，根据各区块地理位置、区域特点的不同，其发展功能亦各有侧重：海港区块侧重于国际航运发展、明珠湾区块侧重于金融商务发展、南沙枢纽区块侧重于粤港澳台融合发展、庆盛枢纽区块侧重于国际教育和医疗合作发展、南沙湾区块侧重于科技创新发展、蕉门河中心区块侧重于境外投资综合服务发展、万顷沙保税港侧重于国际加工转型升级服务。可见，七大区块发展的各有侧重，为我区的多元发展提供了基础及保障。而我院作为广东省自由贸易试验区人民检察院，于践行司法体制改革理念的同时，应响应我国对于自贸区建设的政策要求，深入贯彻落实党中央决策部和习近平总书记关于自贸区建设的重要指示，深刻认识自贸区建设的重大意义，提高政治站位，坚持法治先行，推动制度创新，树立战略思维和全球视野，并结合南沙自贸区各区块的发展规律及特点，根据我院院情，因地制宜，为自贸区建设提供有力的司法保障和优质高效的法律服务。

一、优化内设机构，完善检察体制，为自贸区发展提供根本保障

为积极落实中央关于检察机关内设机构设置改革的试点工作，不少试点基层检察机关纷纷积极探索、重整机构、优化配置，均达显著成效，主要有以下几种模式：吉林省基层检察院实施的“九部一委制”模式、湖北省宜昌、黄石等13个基层院及广东深圳市检察院的“五部制”、咸宁市基层检察院的“七部制”、重庆渝中区检察院的“三局二部一办”制。从上述试点检察院改革的经验来看，各试点均是通过直接合并的方式整合部门，这种方式的依据在于，现有的内设机构存在职能重叠、交叉的问题，而将职能重叠、交叉的部门直接合并成一个部门，则可以避免工作中出现重复执行、效率不高的问题。

我院现有16个内设机构，依据我院院情及人员编制情况，将我院内设机构精简为10个内设机构为宜。对此，我院可借鉴各试点检察院对于内设机构设置的方式，将部分存在职能重叠、交叉的内设机构以直接合并的方式整合，同时，更应结合我区作为自由贸易试验区的特点，进行特色机构增设，以更好地保障及服务自贸区发展。

（一）合理设置业务机构  突出检察主业

检察机关是代表国家依法行使检察权的国家机关，其主要职责是实施法律监督。而我院的业务部门现有反贪局、反渎局、公诉科、侦查监督科、民事行政检察科、监所检察科、控告申诉检察科、案件管理中心、检察委员会等。为突出检察主业，应尽可能优化我院内部机构组成结构，合理地划分各内设机构的权能和界限，争取最大限度地发挥工作合力。[1]

因此，可将反贪局与反渎局整合为“职务犯罪侦查部门”，直接受理职务犯罪案件并立案侦查，统一承担职务犯罪侦查职能，有利于增强人员调度、资源配置、协调指挥的机动性和统一性，提高侦查资源的整体效能，加大检察机关的反腐力度；[2]将检察委员会并入案件管理中心,保证检察工作中实现事前管理、事中控制、事后追踪,使检察机关的法律监督权力更加良好运行；民事行政检察科、监所检察科、控告申诉检察科则单独设置，使各司其职，相互监督制约，提高检察工作的质量与效率。

（二）科学整合行政机构  发挥最佳效能

除去业务部门，我院的非业务部门有政工办、办公室、技术科、服务中心、法警大队。为响应国家对于“大部制”改革的号召，解决我院内设行政机构数量过多的问题，可将以上五个非业务部门整合为“检察行政办公室”。如此设置有利于精简检察干部职数、服务业务工作大局、提高行政工作水平，保障检察政务的正常运行，达到政令畅通、政事无阻滞，为检察业务做好保障和服务，促进检察工作高效高质完成，突显检察机关的司法属性。

（三）强化完善监督机构  规范检察工作

为保证我院各内设机构及检察人员忠实于宪法与法律，正确履行职责，公正司法，我院对内应独立于其他部门单独设置“监察室”，通过内部监督的方式促进各项检察工作的正常开展。实现政令畅通，维护检察纪律，促进廉政建设，提高工作效能，规范监察工作。

（四）增设专业特色机构  突出发展重点

南沙新区作为广东自由贸易试验区，在国家利好政策的倾斜下，将支撑和引领全省新一轮对外开放，实现与带动全省经济的迅速发展。经济的迅速发展无疑将催生大量的新型经营方式，为创新创业提供了大量机会与良好平台，与此同时，法律也将呈现出一定的滞后性，故对于新生的金融、经济行为、经营方式应当如何定性，则需要我们进行预先的研判。故根据自贸区特点，我院可设立一个专业特色机构——自贸区经济检察研判部门。该部门具备了刑检部门的职能，可与侦查监督科合署办公，对经济类的犯罪行为进行风险研判、案件定性、立案监督。其通过对一些难以定性的新型经济、金融行为是构罪亦或是非罪、是应当打击亦或是鼓励进行研判，形成具有针对性的指导意见，并随时更新，与时俱进。同时，亦可通过对自贸区经济案件的特点、规律和发展趋势的分析研究，建立协作机制，联合相关职能部门预防、打击犯罪，保障我区经济的良性发展。

二、加强队伍建设，强化精品意识，为自贸区发展提供专业力量

现阶段而言，员额制改革使得司法队伍专业化、职业化逐步提高，但由于各检察机关员额编制比例的限制，部分检察机关不可避免地产生了如下现象：员额外的检察人员或从事着非检察业务的工作，或因无独立办案资格从事辅助性工作，该限制下易导致检察人员丧失对于业务钻研的热情，在思想行为上产生惰性，在知识储备上无法能动更新，导致法律知识、业务水平被荒废，造成人才浪费；而对于员额制检察官，面对较之改革前更为庞杂的案件，案牍劳形，每天只能反复、僵化地办案，沉没在案件里，而无法从案件中抽身思考，无法进行总结、调研，无法自我突破，难以探索一条具有自身特色的发展道路。基于此，建设优秀检察队伍迫在眉睫，笔者认为可从以下方面着手：

（一）提高专业能力

专业能力可谓是检察工作最为必不可少的一项能力，为保障检察工作的公平正义，避免冤假错案，检察人员应时刻增强自己的知识储备、提高自己的专业能力。

第一，推进学习型检察院建设。今年以来，我院通过举办各种知识竞赛、辩论演讲活动以提高检察人员的综合能力，并通过每月科室例会，组织员额检察官对刑事审判参考的精品案件进行学习交流，增强专业能力。

第二，系统整理更新法律法规。通过对现今法律法规的实时整理与更新，并下发至各个检察官及辅助人员，不仅可以提高检察人员的知识储备，更能够为检察官办案提供准确法条依据。

第三，合理进行办案小组分工。我院公诉科现已以刑法罪名为分类方式对办案小组进行分工，其中考虑到南沙新区作为广东自由贸易试验区，故专门设置了自贸区案件办案组，专门负责审查犯罪嫌疑人为自贸区人员类案件。笔者认为，自贸区作为粤港澳台融合发展区，亦可将犯罪嫌疑人或被害人为涉粤港澳台人士的案件单独为“涉外组”，对于该类涉外案件由一名或一组检察官专门负责。 

第四，对外引入优秀专业人才。由于现在基层检察机关人少案多问题严重，容易使办案人员陷入办案僵化。除对内应将专业优秀人才设置于院内业务部门外，对外亦应倚靠南沙自由贸易试验区为引入优秀人才而出台的利好政策，广纳人才，提高一线办案人员的人数，壮大区院办案力量，促进各项业务的开展。

（二）强化调研意识

    基层检察调研是基层人民检察院在检察长的领导下，按照上级的要求，围绕检察重点，对本地区检察工作中具体应用法律和执行政策的问题和检察实践中遇到的新情况、新问题，进行的关于调查研究资料的收集、整理、分析、报告或建议等各种活动统一过程的总称。[3]但当前形势下，部分基层院或因人员少工作量大，或因对检察调研理解存在偏差，或因检察调研质量不高，使得目前基层检察院的理论研究工作远远跟不上检察工作形势发展的需要。实际上，检察调研工作是发现问题、认识问题、解决问题的过程，是对检察实践进行反思或总结、或提高升华、或探讨探索的过程，通过检察调研，可以使得检察工作质量、效率得以提高。我院于今年建立健全调研工作机制，将调研任务计入考核项目，有力地推动了各项工作的创新发展。此外，笔者认为，更重要的是激发及调动检察人员调研动力，可通过组织理论培训、加强成果转化的方式，使检察人员转变固有意识与观念，自发主动地开展调研工作。

（三）重视沟通衔接

检察机关沟通衔接分为三个部分，一为内设机构工作之间的沟通衔接，二为与自贸区各单位工作之间的沟通衔接，三为与各自贸区检察院之间沟通交流。

检察机关内设机构应当明确职能分工，通过加强沟通、相互配合的方式减少重复执行、力量内耗、资源浪费、相互推诿的情况发生，更好提升检察机关内部合力，促进优秀检察队伍建设。

检察机关对外亦应重视与各单位间的沟通衔接，例如，加强与公安、法院、政法委、司法局等政法机关的联系，通过提前介入、联席会议、日常沟通等方式，通力合作、积极配合、依法有力查办犯罪案件；[4]同时，鉴于南沙区为自由贸易试验区，应根据南沙自贸区七大区块的功能发展侧重不同，与海关、税务、金融等行政监管单位多加交流与合作。  

自贸区检察机关间可建立沪津粤闽自贸检察对接合作机制，有效提高跨行政区域自贸检察机关的内在协同性和工作合力，在积极促成相关方的共识的基础上，可探索、合作、实施自贸检察工作交流、合作研究、执法衔接配合、典型案例联合发布等机制。[5]

（四）创新检察工作

创新是检察工作发展的不竭动力，坚持以执法办案为中心，积极探索新形势下开展检察工作的新思路、新方法，是检察机关更好地履行法律监督职责、实现自身科学发展的必然要求。[6]

我院作为自贸区检察院，已在考虑自贸区的特点的基础上，积极探索多项检察工作新举措，如繁简分流机制，提升办案实效。今年2月，南沙区法院、检察院、公安局、司法局正式会签《关于开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作实施细则（试行）》，该细则重点规范了认罪认罚程序的启动撤回机制、法律援助值班律师介入机制、检察机关精细化量刑机制和庭审简化机制，体现宽严相济的刑事政策，在充分保障犯罪嫌疑人权益的同时，实现了案件处理的繁简分流，节约司法资源；又如，推进科技南检，打造“智慧公诉”。今年5月9日，广州市人民检察院指派我院负责探索开展“智慧公诉”的有关建设工作。我院在深入研究大数据、人工智能专业理论书籍，与国内各顶尖司法大数据应用团队深入接洽的基础上，结合南沙自贸区特色，制定4000余字《智慧公诉操作指引》，计划用3年左右时间，全面建成南沙检察智慧公诉系统，实现核心工作智慧化、辅助工作智能化、文字工作自动化、工作结果可视化。

三、营造法治氛围，注重化解矛盾，为自贸区发展提供有序环境

南沙区作为广东省自由贸易试验区之一，在具备更加自由、开放的金融、贸易、投资政策的同时，亦将迎来更加复杂的治安维稳、新型犯罪等问题。作为自由贸易试验区的检察机关，应为其发展营造法治氛围、提供司法保障，以维护自由且公平的竞争秩序。

（一）遵循宽严相济 突出实现执法效果

第一，依法严厉打击各类经济犯罪。由于自由贸易试验区尚处“成长期”，不可避免地存在部分金融政策、制度等改革尚不完善的现象，许多不法分子便趁此机会“钻空子”，借由不完善的政策、制度所形成的便利条件进行经济犯罪以牟取非法利益，应予严厉打击。例如，走私、洗钱、逃汇、融资租赁、商品保理、金融衍生品、电信、医疗等贪利性大、危害性强的金融、知识产权、服务类犯罪。

第二，把握好宽严相济的执法原则。对于在金融创新中因对政策、制度理解偏差而引发的过失、轻微类犯罪，应考虑现今自由贸易试验区经济尚处于发展初期阶段，可适当提高刑法对金融创新的适应性与包容性，对于该类犯罪从轻或免除处罚，以推动自由贸易试验区经济的发展。⁴如我院的“认罪认罚不起诉”制度，对于犯罪情节轻微，社会危害小，可适用缓刑并且自愿认罪认罚的犯罪嫌疑人，可以对其作相对不起诉，并要求其在一定期限内完成特定次数的“服务令”，实现社会效果与法律效果的统一。

（二）注重化解矛盾 拓展司法服务职能

    对于自由贸易试验区经常出现的集资诈骗、非法吸收公众存款等涉众型金融类犯罪，由于此类案件利益关系复杂且存在众多被害人，我院检察人员于开展工作期间，应及时告知被害人权利、解答被害人疑问、尽量挽回或减少被害人的损失，促进犯罪嫌疑人与被害人达成和解协议。对于经常出现的被害人集体到检察机关“讨说法”、“索赔偿”等情况，更需要控申部门检察干警具备较强的应急能力，加强促进矛盾的化解，维持社会秩序的稳定与和谐。⁴

（三）联动相关部门 营造良好法治氛围 

良好的法治氛围，势必将为自由贸易试验区发展保驾护航。对此，我院于2015年已及时出台《服务保障南沙自贸区建设实施意见》，该意见主要以联动金融监管部门、市场监管部门、仲裁机构、广州高校、商业银行、港澳商会、外资企业、港澳粤合营律师事务所等国家机关、企事业单位的方式，加大对金融犯罪风险的防范，研究自贸区新业态可能引起的新纠纷及趋势，探讨涉港澳粤检察法律问题；同时，通过对各国家机关、企事业单位进行职务犯罪警示教育、开展职务犯罪预防，为南沙自贸区营造气正风清的法治化、国际化、市场化营商环境。

与自贸区建设一样，自贸区检察工作亦无先例可循。我院作为自贸区检察院，应深刻把握南沙自贸区建设的战略意义，深刻认识自贸区建设在国家“一带一路” 倡议中的重大意义，切实履行职能，拓展司法服务，积极适应自贸区对检察事业提出的新要求，为促进自贸区建设与发展提供有力的司法保障、营造法治化营商环境。

 

参考文献：

1.汪建成、王一鸣：《检察职能与检察机关内设机构改革》，《国家检察官学院学报》2015年1月第1期。

2.邓国权：《检察委员会办事机构与案件管理机构合署之我见》，《法制与社会》，2011(28):P170-170。

3.马文静：《刑事检察部门架构问题探究》，《山西省政法管理干部学院学报》2016年12月第4期。

4.杨勇：《浅析基层检察院内设机构改革——以捕诉合一为视角》，《法制与社会》2016.11（上）。

5.范思力：《检察机关内设业务机构功能的重新定位》，《法学探索》。

6.闻志强：《论检察机关组织结构改革——以检察机关领导体制与内设机构为视角》，《西南交通大学学报（社会科学版）》2016年7月第4期。

7.钟云东：《浅论基层检察院的检察调研》，正义网，2012年2月15日。

8.林丽玉、黄建宏：《检察机关服务保障自贸区建设的思考——以中国（福建）自由贸易试验区厦门片区建设为例》，《中国检察官》，2016年11，总第255期。

9.付红梅：《检察机关服务保障自贸区建设的定位与探索——首届沪粤闽津检察机关服务保障自贸区建设交流研讨会述要》，《人民检察》，2015，第11期。

10.金园园、成月华：《准确定位 强化自贸区检察监督》，《人民检察》，2015，第1期。

11.丁军青：《浅论检察工作创新的价值取向和实现路径》，《中国检察官》，2014年05期。

12.路晓霞：《自贸试验区法治化营商环境研究——以汕头华侨试验区为视角》，《广东技术师范学院学报（社会科学）》，2016年，第10期。

13.韩秀丽：《充分发挥和完善司法在自贸区法治建设中的作用》，《人民法院报》，2017年1月18日，第8版。

14.蔺捷：《从金融规制权解读自贸区战略与“一带一路”倡议的对接与融合》，《当代法学》，2017年第2期。

 

 

 

 

   

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