美国审前分流制度对自贸区刑事诉讼制度改革的启示

美国审前分流制度对自贸区刑事诉讼制度改革的启示

莫丽华*

 

【摘  要】我国自贸区刑事诉讼制度的改革以及创新可借鉴美国审前分流机制。美国审前分流制度的程序设置、检察官的职能等都与该制度的价值导向密切相关。从美国审前分流遭受的质疑以及发展中，获得完善我国自贸区包括认罪认罚从宽机制、暂缓起诉等刑事诉讼制度的启示。

【关键词】审前分流；暂缓起诉；刑事诉讼；自贸区

 

    美国刑事审前分流（diversion program）指的是在某些刑事案件中，原本可被提起诉讼的被告在进入刑事审判之前，如果他们成功完成了工作培训、教育等方面的社区项目，检方可能不起诉他们。^[[1]]目前对美国刑事审前分流制度的研究主要集中在我国未成年人附条件不起诉程序上的可借鉴方向，但我国自贸区作为制度创新的试验田，在认罪认罚从宽机制、暂缓起诉等方面的探索更加需要域外实践以及相关理论的支持，美国审前分流制度的设计可作为我国自贸区诉讼制度改革的参考。

一、美国审前分流制度概述

（一）美国审前分流制度的价值导向

尽管美国审前分流制度是在20世纪40年代后期为处理少年犯构想出来的方案，但直到1982年的《审前服务法案》（the Pretrial Services Act of 1982）通过后，美国审前分流机制才以现行的形式在联邦司法机构中施行。^[[2]]审前分流作为一种审判的自愿替代性方案（a voluntary alternative），由检方同意赦免，以换取被告履行某些要求；如果被告已经完成了这些要求，检方仍然指控，那么相关的指控将会被驳回。暂缓起诉（deferred prosecution）以及不起诉协议（non-prosecution agreements）的适用植根于审前分流，^[[3]]审前分流制度的目标是：①通过将传统的诉讼模式转变为社区监督和服务，防止某些罪犯未来的犯罪活动；②确保起诉和司法资源能够集中在重大案件上；③提供给罪犯复归社区和补偿被害人的机会。^[[4]]换言之，除了实现节约司法资源，审前分流机制更有利于激励被告改变行为方式和生活习惯，降低他们重新犯罪的可能性，为罪犯提供了改造和重新融入社会的契机，被害人和社区也能够从审前分流机制受益。^[[5]]

（二）美国审前分流与检察自由裁量

美国刑事审前制度分流的决定权在检察官手中，《全美检察准则》（National Prosecution Standards，以下简称“NPS”）规定检察官在行使自由裁量权决定的标准是对罪犯的替代性措施是否最有利于司法利益。检察官应明白且被通知所有替代性分流项目的范围以及可行性，检察机关应该采取措施保证所有分流措施都是可靠且有效的。若首席检察官认为当前的分流机制尚不充分，检察机关应当督促设立、维护和加强必要的分流项目。^[[6]]诚如前文所述，美国审前分流的价值之一在于分流程序能够实现个人和社区均能从中受益，检察官在作出审前分流的决定前，主要考虑以下方面：（1）犯罪的性质、严重程度以及种类；^[[7]]（2）罪犯的特殊属性或困难；（3）被告人是否初犯；（4）被告人愿意配合的可能性以及他在多大程度上能够受益于分流程序；（5）一个可行的分流项目是否适合罪犯；（6）分流程序以及犯罪对社区的影响；（7）相关执法机关的建议；（8）被告人再犯的可能性；（9）被告在多大程度上能够维持现在的工作或留在学校；（10）被害人的意见；（11）恢复原状的条文约定；（12）犯罪对被害人的影响；（13）分流项目适用于类似情况的被告。^[[8]]

（三）美国审前分流制度的相关程序

NPS中谈及了信息收集的问题，检察官应当掌握所有相关的调查资料、个人资料、个案资料和犯罪记录，从而作出一个合理的决定。首席检察官应当采取措施保障相关成文法以及法庭规则的有效施行，以确保检察官能够从有关机关获得上述信息。^[[9]]审前分流应当包括以下程序：（1）一份规定了对被告所有要求的签名协议或法庭记录；（2）签署放弃获得迅速审判权的声明；（3）在指定的时间内，检察官有权就采取分流措施是否符合司法利益的情况下，决定进行刑事诉讼；（4）保障案件能够起诉的机制，如承认有罪、事实认定以及证人的提交。每个案件都应建立起被告加入分流项目的记录，其中包括进入分流程序的理由。该记录由检察官办公室完善和维护，除非法律禁止，供执法部门后续使用。检察官应应要求向被害人、证人、执法人员、法院等就分流决定提供适当解释，并在恰当的情况下向其他利益相关方提供解释。^[[10]]

二、美国审前分流制度遭受的质疑与发展

（一）适用审前分流案件类型与标准

审前分流机制被形容为“一种社会控制的新模式”，在审判前运用自由裁量权筛选出不作刑事犯罪处置的罪犯。1967年，美国总统执法委员会和司法行政委员会建议分流那些需要治疗的罪犯，对他们进行早期识别和转移到其他社区资源，不需要对该部分罪犯执行完整的刑罚。^[[11]]美国检察官从罪犯的居所地、年龄、指控罪名、犯罪记录、就业情况、认罪情况等方面进行考察，以判断罪犯是否适用审前分流机制，如有任何一个条件不符合标准，则不能适用审前分流。特别需要指出的是，指控罪名这一标准是日新月异的。在一个新的分流机制建立伊始，对轻罪者亦是诸多限制，但随着刑事司法官对该机制越来越有信心，指控罪名的范围则扩张至非暴力犯罪的重罪。^[[12]]

以美国的暂缓起诉制度为例，暂缓起诉被认为是替代性的解决方案，一开始只适用于被指控低级别的非暴力犯罪的个人，鼓励符合条件的罪犯加入康复计划，所以暂缓起诉协议经常用于非暴力的毒品犯罪分子、少年犯或者那些特别令人同情的案件。如今，美国的暂缓起诉协议已鲜用于鼓励个人参与戒毒等康复计划，而是用于公司犯罪。这些被指控犯罪的公司承认有罪，签署暂缓起诉协议，支付巨额的罚款给美国联邦政府，有时候也会在协议中承诺接受一段时间的监督。2008年以来，在美国不断增长的暂缓起诉协议适用中，有三分之二的暂缓起诉协议没有对公司的有关责任人提起公诉。^[[13]]有观点认为，公司犯罪有可能影响千千万万的美国人，近来愿意签署暂缓起诉协议的被指控公司涉嫌金融犯罪或者恐怖主义网络犯罪，还有给美国的敌对势力运输武器装备等。这些犯罪都极其严重，涉案公司的相关雇员以及高管都应该承担起他们的责任。^[[14]]如2015年2月份的福克（Fokker）公司案，在长达五年时间里，福克公司违反美国制裁制度，出口飞机零部件给伊朗、苏丹和缅甸。美国检察机关与福克公司签署的暂缓起诉协议要求福克公司支付1050万美元的罚金、执行内部合规计划以及接受政府十八个月的监督。美国司法界抨击该暂缓起诉协议没有强制福克公司接受独立合规监控，而是接受福克公司的自我违规报告。另外，建议的1050万美金的罚金也低于福克公司从非法交易中的获利。最重要的一点是，在该案中没有一名福克公司的职员受到了刑事指控，尽管证据显示该公司的雇员及高管是明知和故意违反美国制裁制度的。^[[15]]实际上，美国并不反对将审前分流机制适用于公司犯罪，但从恰如其分地保护美国本土安全以及经济稳定的前提出发，暂缓起诉协议应当附有对公司内不法行为者个人的指控。^[[16]]

（二）美国审前分流制度的证据标准

审前分流制度的结果可能是检察官作出不起诉决定，也有可能是对罪犯提起诉讼，因此进入审前分流程序的案件证据仍然要以能够提起公诉为标准。因为审前分流避免了审判，法庭可能不会注意到分流案件本身的证据薄弱。被告可能会对指控是否证据充分产生质疑，但是在案件的初期他们是没办法证实自己的怀疑的。事实上，在证据薄弱的案件中，检察官和被告就是否选择进入审前分流都承受着相当的压力。首先，促使被告接受审前分流协议提出的条件的最重要因素就是诉讼风险最低。被告可以通过审前分流程序获得免于刑事起诉、判决，同时免于留下污点。除非被告有在审判中必胜的把握，那么他很大可能会选择进入分流程序。^[[17]]其次，检察官有权决定案件是否适用审前分流制度，即便在美国的个别州，法院可监督检察官所作出的决定，刑事司法制度鼓励检察官和辩护人在证据薄弱的案件中接受审前分流机制。美国检察官同样面临着上级对案件质量的评估，而评估的依据经常是检察官起诉案件的有罪判决——有罪率越高，检察官的表现越优秀。^[[18]]当案件证据太过薄弱以至于法院不可能作出有罪判决但检察官又坚信嫌疑人事实上是有罪的，审前分流机制中的“监督”成为了最优的替代性方案。从社会公众的角度来看，潜在的罪犯没有立即获得自由，检察官履行了其维护社区安全的基本义务。辩护律师在证据薄弱的案件中愿意接受分流程序的原因有以下两方面：一是辩护人说服他的当事人接受审前分流程序，他就可以将更多的谈判筹码花在更重要或刑罚更重的案件上；二是如果当事人是一个药物成瘾或者酗酒者，从当事人的最大利益出发，辩护律师会给出接受审前分流的建议，让他的客户迅速进入治疗计划。

为了减少证据薄弱的案件进入审前分流程序，有学者建议检察官确认进入审前分流程序后，越早的证据开示，越有利于被告解决案件证据是否充分的疑虑。同时，由于原本证据较为单薄，检察官做出进入分流程序决定以后，相关的证据收集仍要继续进行，这是防止被告拒绝进入分流程序等情况出现，为接下来的庭审作准备。一方面，要不断加快已进入审前分流的薄弱案件的证据收集，另外一方面，又要防止收集到的材料被滥用，诸如心理测评结果、专家报告、电子监控通知、测谎记录等证据材料，仅能用于审前分流程序。^[[19]]

（三）美国审前分流制度与宪法权利

美国宪法第六修正案主要是保障诉讼中被告所应具有的权利：“在一切刑事诉讼中，被告有权由犯罪行为发生地的州和地区的公正陪审团予以迅速和公开的审判，该地区应事先已由法律确定；得知控告的性质和理由；同原告证人对质；以强制程序取得对其有利的证人；并取得律师帮助为其辩护。”^[[20]]美国审前分流制度是以被分流人员对宪法权利的知悉和自愿放弃迅速审判权和在成文法定时限内对案件提起公诉的权利为签署分流协议的前提的。因审前分流制度最后的结果很有可能是不追究被分流人员的刑事责任，即被分流人员可能不会进入审判程序，很大程度上也没有对他们采取拘留或逮捕等措施，而美国宪法第六修正案中的权利指的是罪犯正式受到指控或因逮捕等受到事实上的限制时才获得的特殊保护（particular protections），^[[21]]所以不存在侵害到被分流人员的人身自由权利的问题。与此同时，被分流人员对权利的放弃的隐忧在于审前分流制度的设置本身。审前分流的结果也有可能是被分流人员没有完成协议中的项目或随着案件调查的继续推进，不符合不起诉的条件，检察官则需对他们提起公诉。因为被分流人员此前放弃过接受迅速审判的权利，此时案件再进入审判程序，可能意味着证明他们无罪证据特别是人证已经不复存在了，例如证人死亡、记忆消亡等。^[[22]]另外，接受审前分流机制还意味着被分流人员放弃了毋需自证其罪的权利。

放弃宪法性权利，应当建立在被分流人员自愿且对审前分流机制清楚、明了的前提上，他们也应当明白放弃权利后证据灭失等诉讼风险。因此，律师对被分流人员的帮助和引导至关重要。在接受审前分流机制的情况下，辩护人同样拥有较为充裕且合理的时间去应对可能会被提起的诉讼、收集必要的证据以及在辨明案件是非曲直后给他的当事人忠实的建议。因此，美国审前分流程序设置被分流人员必须得到律师的法律帮助，如果该人无法承担起律师费用，审前服务办公室（The Office of Pretrial Services）负责人会为他指定律师。同时对检察官的要求为审慎使用手中的检察裁量权，当决定罪犯是否符合审前分流的条件时，检察官应把有关案件和侦查报告提交给审前服务办公室负责人或市民缓刑局（Citizens’ Probation Authority）听取初步建议。

三、完善我国自贸区刑事诉讼制度的若干构想

（一）南沙区检察院诉讼制度创新

目前我国尚未建立起完全的刑事审前分流制度，从诉讼规则层面确立起诉替代性措施的是未成年人附条件不起诉制度。广州市南沙区人民检察院为贯彻“宽严相济”的形势政策，结合工作实际，制定了《关于涉自贸区适格犯罪嫌疑人暂缓起诉工作规程》（试行），也在认罪认罚从宽制度进行类似“不起诉协议”的创新。对于已经涉嫌犯罪，但社会危险性较弱，应受惩罚性尚未明确的成年犯罪嫌疑人，基于犯罪事实及情节、社会危害性及修复社会关系的后续情况、社会贡献等因素考虑，该院暂时不予起诉，要求犯罪嫌疑人在一定期限内监督考验，并视监督考验的情况，评价其应受惩罚性，最终决定是否对其提起公诉的一种缓起诉制度。^[[23]]该院在认罪认罚从宽机制中增加了罪轻的嫌疑人在规定时间内完成社会服务，^[[24]]则对该部分犯罪嫌疑人不起诉。南沙区检的“暂缓起诉”，虽在名称上与美国审前分流的“暂缓起诉”中文译称一样，但其程序上没有个人康复和以社区为基础的项目设置，暂未没有起到“庭审替代性程序”的功能。那么，这种“暂缓起诉”就仅仅是对适格的案件主体“缓起诉”，检察官最后的决定事实上仍归类于“相对不起诉”。该院在认罪认罚不起诉中的尝试更接近审前分流的“不起诉协议”，^[[25]]但现阶段尚未能做到针对不同类别的嫌疑人给出配套的社会服务方案，对嫌疑人完成社会服务的情况也没有相关的评价体系和适合的外部监督机构，存在较大的完善空间。

（二）保障检察自由裁量权的运用

比较研究表明，进入20世纪中后期，各个国家的刑事犯罪数量都呈现迅速增长的态势，法院不同程度地出现案件积压，工作效率低下的情况。多数法治国家通过扩大检察机关起诉裁量权的方式控制进入审判程序的案件数量，使大部分刑事案件在检察机关被消化和吸收掉。^[[26]]自贸区可以作为探索审前分流制度探索的试验田，累积一定的数据和实践，这是我国自贸区的定位赋予自贸区检察机关的使命。但只有从立法的层面确立刑事案件审前分流制度才更有利于保障检察自由裁量权的运用。武汉、上海、南京和昆明等地的基层人民检察院也曾针对一些特殊群体的犯罪嫌疑人采用暂缓起诉，当时便有反对者认为暂缓起诉突破了刑事诉讼法的立法规定，违背了宪法规定的平等原则和刑法上罪刑相当原则。^[[27]]之所以会产生上述质疑，一方面是因为现行立法没有明确出现“暂缓起诉”等审前分流制度的表述，另一方面检察机关作为司法机关的职能没有得到应有的重视。与美国检察官行使自由裁量权以社会公益为标准以及出发点一样，我国检察官同样有参与社会治理的职权要求，有效地利用检察裁量权为当事人提供必要的司法保障，发挥保障人权和维护公益的作用，检察机关当然可以行使非刑事化处理的权力。前文所述的在个别公司犯罪中，因暂缓起诉协议对涉案公司过于宽容，美国检察裁量权的行使遭到了多方批评，但法庭充分尊重检察决定权，拒绝定义怎样的暂缓起诉协议才算是违背公共利益。^[[28]]

（三）庭审替代性程序的继续完善

在现行的法律框架下，相对不起诉是检察机关起诉的替代性措施。但是，相对不起诉与审前分流实质上是两个不同的概念：前者不需要科处附带性义务，在检察官作出不起诉决定后，公诉权归于消灭；后者是对于那些有追诉必要的案件，检察官根据公共利益和犯罪嫌疑人个人情况，暂时作出不予起诉的决定，同时保留起诉的可能性，犯罪嫌疑人履行法定义务的同时，作出暂缓起诉的决定。因此，暂缓起诉属于提起公诉的范畴，检察官运用起诉裁量权，对犯罪嫌疑人实现非刑罚的矫正。^[[29]]非刑罚矫正目前主要针对的是未成年犯罪嫌疑人，这符合对未成年人犯罪由报应主义向保护主义转化的潮流，彰显对该类特殊人群的特殊利益的考虑。但从分流程序设计的初衷来看，暂缓起诉对象强调的是轻罪，适用对象可不限于未成年人，部分过失犯罪、残疾人犯罪案件、老年人犯罪案件等，都可以成为分流程序适用的对象。^[[30]]由于审前分流机制未完全建立起来，我国现行非刑罚处理方法也比较单薄，无法满足现实需要。^[[31]]广州市南沙区暂缓起诉的非刑罚处理为监督考察，该种观察考验是检察机关主导、犯罪嫌疑人所在单位或企业配合，共同落实观察考验措施。然而没有专门监督机构的“监督考察”容易沦为单纯的一纸承诺，借鉴美国以社区为基础的个人康复或复归社会计划更能取得实效。笔者建议审前分流机制的建立以各部门通力合作为前提，在决定进入分流程序后，以对犯罪嫌疑人的教育、再培训、帮助犯罪嫌疑人摆脱药物或酒精依赖等为目的选择非刑罚处理方法。认罪认罚不起诉制度则可以要求犯罪嫌疑人缴纳一定数额的金钱、为社区提供一定的社会服务，既体现惩罚功能，^[[32]]又能保障社区利益。

（四）审前分流程序性权利的保障

2016年9月4日期施行的《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》中明确规定“应当告知犯罪嫌疑人、被告人申请法律援助的权利”、“应当告知犯罪嫌疑人享有的诉讼权利”。上述办法还分别就“侦查”、“审查起诉”、“人民法院审理认罪认罚案件”三阶段，分别强调必须告知犯罪嫌疑人享有诉讼权利，可见认罪认罚机制试点对权利告知的重视。实践中，为保证犯罪嫌疑人、被告人明确知悉其诉讼权利，在审查起诉阶段就需要签署不少于两份的权利义务告知书，检察官、辩护人或值班律师亦向犯罪嫌疑人口头解释其在认罪认罚案件中的诉讼权利。笔者认为，以认罪认罚不起诉案件为代表的审前分流程序性权利告知已经落实得相当到位，但之所以再三告知诉讼权利以及认罪认罚可能导致的法律后果，除了保证犯罪嫌疑人、被告人知晓自身享有权利，更重要的是让他们能够理解并自愿放弃一部分程序性权利。犯罪嫌疑人参与暂缓起诉期限本应根据他们自身的需要以及对社会关系的修复等综合判断，但现行诉讼法规定了审查起诉时限，监督考察或替代性措施时间的设定只能在诉讼法规定的时限之内。笔者认为启动了暂缓起诉和认罪认罚不起诉的案件，犯罪嫌疑人应在理解其诉讼权利的基础上，提交接受检察机关超过审查起诉期限作出最终决定的自愿声明。获得法律帮助、委托辩护人是保证犯罪嫌疑人能够全部知悉其诉讼权利的必不可少的诉讼环节，在审前分流的程序设计上，需要更进一步论证值班律师何时介入以及如何介入具体案件才更有利于犯罪嫌疑人权利保护。

 

 

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