论检察机关内设机构设置改革

论检察机关内设机构设置改革

——以南沙区人民检察院为视角

贺之隽

 

摘  要  检察机关内设机构是连接检察权和检察官的组织载体。我院成立至今，检察工作虽取得斐然的成绩，但仍存在业务机构职能重叠、行政机构数量过多、特色机构难以体现的问题，亟待解决。故以司法体制改革为背景，以我院为视角，通过分析全国改革试点的改革方案，结合我区特色及我院院情，因地制宜，对我院内设机构设置进行优化与创新。

 

关键词  检察机关、内设机构、设置模式、改革；

 

司法体制改革，是司法领域一场深刻的自我革命。我院作为自由贸易试验区检察院，自建立至今，随着人员编制的增加、检察经验的积累，检察工作亦取得了斐然的成绩。但同时，随着新形势的变化，我院现有的内设机构设置在一定程度上也制约检察工作的有效开展和影响检察机关整体效能和机构活力的发挥。

如今我国正处于司法体制改革的关键时期，优化内设机构设置已成为了改革的集中着力点。为顺应司法体制改革的潮流，适应检察改革的需要，我院内设机构设置仍需优化与创新。鉴于我国针对南沙自由贸易试验区建设出台了专门性的政策，且我区在经济、地域上也具备其作为自由贸易试验区所独有的特色，故我院作为广东省自由贸易试验区人民检察院，践行司法体制改革理念的同时，应当响应我国对于自贸区建设的政策要求，结合自贸区发展规律及特点，根据我院院情，因地制宜，作出具有自贸区特色的检察机关内设机构设置改革，以解决现阶段日益凸显的矛盾和问题，这既是健全和完善检察制度的必然要求，也是顺应司法规律的现实需要。

一、我院内设机构设置需要优化与创新的原因

（一）落实中央政策的基本要求

党的十八大召开以来，特别是党的十八届三中全会关于深入推进法治中国建设、深化司法体制改革的战略部署开展以来，新一轮的法治建设目标向更高层面迈进[1]，法治中国、法治社会成为实现伟大复兴中国梦不容忽视的重要内容和不可或缺的关键一环。

建设法治国家向建成法治国家迈进的必然发展走向，即为司法体制改革。最高检在《关于深化检察改革的意见（2013-2017年工作规划）》中提出“围绕全面推进依法治国的总目标和建设公正高效权威的社会主义司法制度，进一步完善检察体制，优化检察职权配置”，为基层检察院内设机构改革作出科学的定位和引导。为使优秀人才向办案一线流动，办案质量和效率不断提升，中央现重点推进法院、检察院内设机构改革，整合基层司法资源，提高办案质量和效率。

（二）促进检察发展的自身需求

在深入推动法治中国建设的进程中，我院内设机构设置呈现出了一定的滞后性，难以与司法体制改革理念相适应，以致出现检察工作难度增大，检察权的行使与执法公信力受到一定程度的制约和影响。

对此，我们应积极应对司法改革冲击下队伍建设面临的新挑战，不断探索破除制约队伍建设发展的体制机制障碍的新途径，通过以科学、合理的方式对我院内设机构设置进行优化，保障检察权的全面、高效、充分、规范行使，使我院检察事业发展继续保持了良好的发展势头，为履行好党和人民赋予的职责使命提供更加有力的保障.

（三）推动专业办案的根本诉求

现阶段而言，大部分检察机关的内设机构设置中业务部门与非业务部门的占比相差不大，从而导致大量的检察官从事的是非检察业务的工作，在这样的体制下，可能导致部分检察官丧失对于检察业务钻研的热情，法律知识、业务水平被荒废，造成人才的浪费。

而我国为南沙自由贸易试验区引入优秀人才出台了许多利好的政策，故对于优秀人才我院应该将其留在业务部门，提高一线办案人员的人数，壮大我院办案力量，促进各项业务的开展。这则需要我院对现有的内设机构设置进行优化，加强业务机构，规范常务、政工机构，促进我院专业检察队伍的建设，使我院能够有效履行法律监督职能，最大限度地发挥最佳整体效能。

二、检察机关内设机构设置存在的不足

检察机关的内设机构，是检察机关内部的功能单位，是检察权运行的组织载体，也是检察权内部分解和管理的组织保障。[2]随着司法体制改革的推进，内设机构设置制度逐渐难以适应现今改革的潮流，一些不适应司法规律和检察工作规律的问题也逐步凸显，主要表现为：

（一）业务机构职能重叠

随着人们对于检察工作的愈加重视，各检察机关在不断积累检察经验的过程中，也开始探索如何将检察工作往专业化和业务细分化的方向发展。业务的细分化导致了内设机构的增设，却由于对各内设机构职能进行划分的方法不科学，使得检察机关一些内设业务机构职能交叉、重叠，比如，反贪局与反渎局同为检察机关的自侦部门，两部门在职能上均具备侦查权；案件管理中心与检察委员会则均对案件具有内部监督职能，这种职能交叉、重叠的情况将导致检察工作可能出现重复执行、力量内耗、资源浪费的情况，不利于提高检察工作的效率、推动检察事业的发展。

（二）行政机构数量过多

办公室、政治处、技术科、服务中心、法警大队等内设机构均为基层检察院的管理、服务机构。其主要职能是负责机关的文秘、档案、统计、保密、装备、后勤、财会、行政事务以及政治思想、目标管理、人事管理、教育培训、纪检监察、党建工作、局域网管理等工作，由于分工过细，容易出现人浮其事、相互推诿的不良工作氛围，与此同时，势必形成管理服务机构的人员所占比例偏高的情况，以至于一线办案力量紧缺、检察工作效能不高，从而可能会对检察机关履职的积极性和执法效能产生不良影响，不利于检察业务的开展。

（三）特色机构难以体现

现今检察机关的组织体系和行政化管理方式过于强调内设机构的上下对应，没有体现不同层级检察职责分工上的不同特点。作为基层院，是办理案件的主要力量，在内设机构的设置上应侧重于具体检察职权的行使，充分考虑自身的业务量和人员编制规模，在保证主要检察业务机构与上级院一致的前提下，可以因地制宜，增设一个至两个能够体现自身特色的内设机构，不必要求机构设置的绝对一致。但是，由于上下级检察机关领导方式的行政化色彩较浓，实践中出现了过于强调上下级检察内设机构对应性的问题[3]，使得基层检察院无法根据自身院情、所在地域的特点、当地经济发展的情况作出具备个院特色的检察机关内部机构设置改革，难以实现检察工作的创新。

三、其他改革试点的经验分析

为积极落实中央关于检察机关内设机构设置改革的试点工作，不少试点基层检察机关纷纷重新整合机构，优化人员配置，启动改革试点工作，探索出多种检察改革模式，成效显著，主要有以下几种模式：

（一）“九部一委制”模式

吉林省基层检察院实施的“九部一委制”——职务犯罪检察部、刑事检察部、控告申诉检察和刑事执行检察部、民事检察部、行政检察部、政治部、检务管理部、检务保障部、监察部和机关党委。

 (二)“五部制”、“七部制”模式

湖北省宜昌、黄石等13个基层院，广东深圳市检察院的“五部制”——即批捕公诉部、职务犯罪侦查部、诉讼监督部、案件管理部和综合管理部等五个工作机构。咸宁市基层检察院的“七部制”，不同的是将批捕公诉部拆分为批捕部和公诉部，将诉讼监督部细分为刑事诉讼监督部和民事行政诉讼监督部。

(三)“三局两部一办”模式

重庆渝中区检察院的“三局二部一办”制——即刑事检察局、职务犯罪侦查局、诉讼监督局、政治部、事务部、检察长办公室。

从试点基层检察院改革的经验来看，各试点都是依据直接合并的方式整合部门，这种方式的依据在于，现有的内设机构存在职能重叠、交叉的问题，而将职能重叠、交叉的部门直接合并成一个部门，则可以避免工作中出现重复执行、效率不高的问题。比如，反贪局、反渎局及职务犯罪预防科整合成职务犯罪侦查部门，侦查监督部门与公诉部门整合成刑事检察局，控告申诉检察部门、监所检察部门、民事、行政检察部门整合成诉讼监督部，各非业务部门集中整合成综合管理部。

各试点的改革方案，无疑有许多值得我们借鉴之处，例如，湖南省双峰县检察院将反贪、反渎、预防三部门整合后，办案力量大大增加，立案数较去年同期取得较大突破，位列全市第一；吉林省长春市九台区检察院经过一年多的改革，立案查办职务犯罪案件大幅度上升，效率显著提高，检察官的执法理念、思维方式、主体意识、责任意识和职业荣誉感明显强化。但同时也存在不适应当今司法体制改革理念的合并方式：

（一）刑事检察局（批捕公诉部），即“捕诉合一”。一定程度上看，“捕诉合一”的确能够有效整合有限的司法资源，缩短办案周期，防止错捕错诉，提高办案质量，但同时其也存在很大的弊端，不利于侦查监督职能的发挥，不利于犯罪嫌疑人回避权利的行使，不利于上下级业务部门的对接、管理和指导。有鉴于此，若为了追求短期的办案效率而以牺牲犯罪嫌疑人的合法权利及程序的实体公正为代价，则与司法公正的理念相悖。实际上，只要两项业务由不同的办案人员负责，就必然存在多次阅卷、提讯等“重复劳动”。只有在一个案件中，自始至终都由同一名办案人员承担审查批捕和公诉工作，才会彻底消除所谓的“重复劳动”。但这显然不符合现代诉讼规律和权力监督制约原则。其实，工作效率、资源投入并非司法活动最重要的指标，不同权力主体的“重复劳动”和适当的资源投入本就是实现公平正义的客观需要。³

（二）诉讼监督局，即将控告申诉检察部门、监所检察部门、民事、行政检察部门等具备监督职能的部门进行整合。在试点改革前，各业务部门分设，分别负责诉讼过程中不同的环节，相互监督制约。而以上各业务机构整合后，本来不同部门分工负责的工作改由一个大部负责，相互之间的监督制约更多转变为内部的沟通协调，内部监督可能流于形式。同时，此种整合方式即将诉讼监督职能与诉讼职能相分离，将侦查活动监督、审判监督职能自侦查监督部门、公诉部门剥离，由专门机关即诉讼监督局行使，其行使职能时有两种方式，主动监督与被动监督。若为主动监督，则其需要具备所有案件的查阅权限，深入诉讼程序，通过审查案件事实与证据审查案件办理过程中是否存在违法问题，监督案件办理的各个流程，这样工作量大，且容易造成一案多人办的情况；被动监督则需要在案件出现问题的时候，再移送诉讼监督局对案件进行监督，考虑到案件办理的时效问题以及程序问题，在实际检察工作，被动监督将受制于时间问题，操作难度大，同时在移送程序上也是一种对于司法资源的浪费。

四、我院内设机构设置改革的设想

检察机关内设机构设置改革不仅需要顺应国家政策，同时也需要立足自身情况。因此，我院内设机构设置改革不仅需与现时期的国家政策相适应，亦需立足我院具体院情，根据实际情况和工作需要设置具有南沙自贸新区特色的检察机关内设机构。此次改革力求突出重点、科学设置、明确职能、精干高效，充实业务部门、精简综合部门，切实解决内设机构数量过多、职权重叠的问题，故对我院内设机构设置进行改革可从以下四点进行开展：

（一）合理设置业务机构  突出检察主业

检察机关是代表国家依法行使检察权的国家机关，其主要职责是实施法律监督。而我院的业务部门现有反贪局、反渎局、公诉科、侦查监督科、民事行政检察科、监所检察科、控告申诉检察科、案件管理中心、检察委员会等。为突出检察主业，应尽可能优化我院内部机构组成结构，合理地划分各内设机构的权能和界限，争取最大限度地发挥工作合力。[4]

反贪局、反渎局为我院自侦部门，反贪局下设有综合科、侦一科、侦二科，反贪局主要行使对贪污贿赂犯罪的侦查权，反渎局主要行使对国家机关工作人员渎职侵权犯罪的侦查权，两类职务犯罪在侦查工作中具有相似性，实践中贪污贿赂犯罪和渎职侵权犯罪的发生往往相互牵连，在查办案件时，可能出现对同一条线索重复侦查的情况，这无疑是对检察机关人力物力资源的一种浪费，降低检察业务工作的效率。另外，随着对检察机关侦查权规范行使的要求越来越严格，职务犯罪侦查模式逐渐发生转变，侦查重心前移以及外围取证工作量的增加，要求在更大范围上对侦查人员和资源进行灵活使用和机动配置，为此需要一个统一的内设机构从组织机构上提供保障。因此，将反贪局与反渎局整合为“职务犯罪侦查部门”，直接受理职务犯罪案件并立案侦查，统一承担职务犯罪侦查职能，有利于增强人员调度、资源配置、协调指挥的机动性和统一性，提高侦查资源的整体效能，加大检察机关的反腐力度。³

检察委员会和案件管理中心分属检察机关不同的内设机构，承担不同的工作职能。检察委员会通过对提交讨论的事项或案件进行审查、过滤、把关，对检察工作中的问题或提请讨论的案件在程序方面和实体方面进行内部监督；案件管理中心则是在日常工作中对案件的程序、实体、质量进行监督。[5]由此看来，对案件实行内部监督是检察委员会与案件

管理中心职能的共通之处，两者同属检察机关内部监督机构，两内设机构在实现检察机关法律监督工作过程中的公正性、完整性、预防性、规范性和标准性上互为补充。将检察委员会并入案件管理中心,保证检察工作中实现事前管理、事中控制、事后追踪,使检察机关的法律监督权力更加良好运行。

另外，对于民事行政检察科、监所检察科、控告申诉检察科三个业务部门的设置，大多数改革试点将该三部门设为“大部门”，统一行使诉讼监督职能，但由于该三部门所涉领域的多样性，涉及不同的诉讼程序和阶段，职能互不交叉、重叠，若将三部门合并，将弱化我院内设机构间的相互制约，故应将民事行政检察科、监所检察科、控告申诉检察科单独设置，使各司其职，相互监督制约，提高检察工作的质量与效率。

（二）科学整合行政机构  发挥最佳效能

我院现有16个内设机构，依据我院院情及人员编制情况，将我院内设机构精简为10个内设机构为宜。除去业务部门，我院的非业务部门有政工办、办公室、技术科、服务中心、法警大队。为响应国家对于“大部制”改革的号召，解决我院内设行政机构数量过多的问题，可将以上五个非业务部门整合为“检察行政办公室”。“检察行政办公室”既具备行政管理的职能，也具备服务保障职能，具体负责文秘、印章、信息、统计、档案、技术、调研、行政事务、财务装备、局域网等保障检察机关得以正常运行的职责。如此设置有利于精简检察干部职数、服务业务工作大局、提高行政工作水平，保障检察政务的正常运行，达到政令畅通、政事无阻滞，为检察业务做好保障和服务，促进检察工作高效高质完成，突显检察机关的司法属性。

（三）强化完善监督机构  规范检察工作

检察机关是宪法定位的法律监督机关，“强化法律监督，维护公平正义”是检察机关的工作主题。法律监督工作的好与坏，关乎法律能否正确实施、社会公平正义能否得到保障。[6]然而，检察机关不仅要对外行使监督职能，对内也需要单独设置“监察室”，以强化内部监督，保证我院各内设机构及检察人员忠实于宪法与法律，正确履行职责，公正司法，保证我院政令畅通，维护检察纪律，促进廉政建设，提高工作效能，规范监察工作。

权力不受监督，必然导致腐败。加强对我院检察人员和执法活动的监督，是确保我院正确履行法律监督职责的必然要求，也是加强反腐倡廉建设的重要举措。因此，监察室作为我院内设机构必不可少的一个部门，需要独立于其他部门单独设置，通过内部监督的方式促进各项检察工作的正常开展。

（四）增设专业特色机构  突出发展重点

根据南沙新区、南沙自由贸易试验区投资贸易国际化、金融创新常态化、市场监管法治化的建设要求，我院坚持“立足职能、延伸触角、规范服务、注重实效”的工作思路，结合我区作为自由贸易试验区的特点，现已推出许多创新举措，例如我院公诉部门成立涉自贸区刑事案件检察组；出台《关于涉自贸区适格犯罪嫌疑人暂缓起诉规程》；我院于自贸区南沙湾区块、蕉门河城市中心区块分别设立派驻基层派出所检察官办公室等等。这些创新举措有力保障自贸区企业正常生产经营，为其营造鼓励和支持创新的环境，同时，引导公安机关及时准确处理涉企经济案件，优化提升自贸区企业保护水平。鉴于此，我院在设置内设机构时也可根据南沙新区地域、经济的特点，因地制宜，创设具有南沙自由贸易试验区特色的内设机构，突出我院检察工作发展重点。

南沙新区作为广东自由贸易试验区，在国家利好政策的倾斜下，将支撑和引领全省新一轮对外开放，实现与带动全省经济的迅速发展。经济的迅速发展无疑将催生大量的新型经营方式，为创新创业提供了大量机会与良好平台，与此同时，法律也将呈现出一定的滞后性，故对于新生的金融、经济行为、经营方式应当如何定性，则需要我们进行预先的研判。故根据自贸区特点，我院可设立一个专业特色机构——自贸区经济检察研判部门。该部门具备了刑检部门的职能，可与侦查监督科合署办公，对经济类的犯罪行为进行风险研判、案件定性、立案监督。其通过对一些难以定性的新型经济、金融行为是构罪亦或是非罪、是应当打击亦或是鼓励进行研判，形成具有针对性的指导意见，并随时更新，与时俱进。同时，亦可通过对自贸区经济案件的特点、规律和发展趋势的分析研究，建立协作机制，联合相关职能部门预防、打击犯罪，保障我区经济的良性发展。

改革是摸着石头过河，越是到改革的关键时刻，越是应该铭记改革的初衷——提高司法公信力。检察机关内设机构设置是否科学、合理，将直接影响检察工作的进行、检察职能的发挥以及检察机关在人们的形象与地位。此次改革将我院内设机构设置优化与创新为九部制——职务犯罪侦查部门、侦查监督部门、公诉部门、民事行政检察部门、监所检察部门、控告申诉部门、案件管理中心、检察行政办公室、监察室、自贸区经济检察研判部门，最终目的是为了解决现今我院内设机构所存在业务机构职能重叠、行政机构数量过多、特色机构难以体现的问题，只有科学设置、因地制宜，才能力促检察机关有效履行法律监督职能，最大限度地发挥其最佳的整体效能，推动我院检察事业的蓬勃发展。

 

其它参考文献：

1.马文静：《刑事检察部门架构问题探究》，《山西省政法管理干部学院学报》2016年12月第4期。

2.杨勇：《浅析基层检察院内设机构改革——以捕诉合一为视角》，《法制与社会》2016.11（上）。

3.范思力：《检察机关内设业务机构功能的重新定位》，《法学探索》。

4.陈晓明：《基层检察机关内设机构设置改革研究》，《人民检察院组织法与检察官法修改——第十二届国家高级检察官论坛论文集》。

5.李伟雄、刘庆丰：《对基层检察院内设机构设置和职能配置的几点思考》，《司法实践》2003.3。

6.张群、何结乐：《浅议基层检察院内设机构设置的现状与改革》，《法制与社会》2011.10（下）。