检察机关内设机构职权划分的标准及其实现方式

检察机关内设机构职权划分

的标准及其实现方式

陈景敏

摘  要 检察机关内设机构改革应当在实证分析现行内设机构职权划分弊端的基础上，坚持司法办案为中心和突出法律监督的主业意识的原则，坚持有利于突出检察官办案主体地位的原则，立足于现行司法体制改革和国家监察体制改革叠加的形势，实行二层次的检察职权划分方法，先将检察职权划分为业务权和事务权，再把检察业务权划分为刑事检察、民事检察、行政检察部门，将事务权划分为综合事务权、内部监察权等，以进一步凸显检察机关的司法性和法律监督性。

关键词 检察机关  内设机构  职权划分

检察机关内设机构的设置，实则是检察权在检察机关内部的二次分解[1]。检察权的划分应当坚持层次递进的标准，在第一层次上应当划分出检察业务权和与检察事务权。在第二层次上，应当按照诉讼程序的先后顺序对检察业务权进行划分，按照事务权管理体制的差异对事务权进行划分。本文拟结合正在进行的司法体制改革，对检察机关内设机构职权划分的标准及其实现方式进行探讨，以期确保检察职权的优化配置和充分发挥。

一、现行内设机构检察职权划分标准的实证分析

任何机关内设机构的设置，都以其行使一定的职权为必要。内设机构的设置既要考虑职权的充分发挥，又要避免内设机构之间职权的相互交叉，还要促进内设机构之间职权的相互制约。但考量当前检察机关内设机构职权划分的标准，存在标准不一的问题，不利于促进检察权的充分发挥。

（一）现行内设机构职权划分的标准

一是按照诉讼程序的先后或性质划分检察职权。当前检察机关内部设立的侦查监督科、公诉科均是按照诉讼程序的先后划分检察职权，前者一般适用审查逮捕程序，后者则是在侦查机关对案件侦查终结后适用审查起诉的程序。同时，检察机关内部又按照诉讼程序的性质划分内设机构，如民事行政检察部门，主要负责对民事、行政诉讼活动的监督，其职权来源于民事诉讼程序、行政诉讼程序，而公诉部门、审查逮捕部门的职权来源于刑事诉讼程序。

二是按照身份或年龄划分检察职权。当前检察机关内部设立的未成年人检察科，对犯罪主体低于18周岁的刑事、民事案件进行集中管辖，广东省检察机关还探索未成年人检察工作审查逮捕、审查起诉、法律监督和犯罪预防一体化的保护模式，这种集中的未成年人检察保护模式固然有利于动用司法资源对未成年人权益进行集中保护，但将未成年人检察科与公诉科、侦查监督科放在同一位阶进行考虑，则难以得出标准划一的内设机构设置标准。此外，在检察机关的绝大数内设机构以诉讼程序的先后作为职权划分标准的情况下，检察机关专门设立了与国家机关工作人员或国家工作人员身份相关的反贪污贿赂局和反渎职侵权局，这是典型的以身份犯为标准设定内设机构。

三是按照工作内容划分检察职权。如公诉等部门工作内容均与诉讼活动密切相关，而办公室、后勤服务中心、政工办、法警大队、技术科等部门的工作内容主要为事务性的工作，这些事务性的工作又与诉讼活动存在一定的关联。如技术科需要配合业务部门开展文证审查工作，办公室配合业务部门启动人民监督员监督程序，同时负责起草旨在总结和宣传诉讼做法的综合性稿件，为机关运转提供会务、打印、收发文件等事务性工作。

（二）现行内设机构职权划分标准的评判

一是标准的多样化不利于检察职权的相互监督制约。由于检察机关内设机构职权划分的多样化，不可避免存在内设机构之间职权的相互交叉和重叠，比如未成年人检察科的职权与公诉科、侦查监督科的审查逮捕权、监所检察科的刑事执行监督权相互重叠，致使未成年人检察科的职权难以受到其他内设机构的监督制约。同时，作为综合事务部门的办公室，还承担人民监督员程序启动的工作，此项工作具有一定的业务属性。由于综合事务部门偏重于文稿起草，将监督性质的业务程序划到综合事务部门，不利于人民监督员程序的专业化建设，与办公室的司法行政属性不相符合。

二是标准的细分性不利于优化配置检察资源。当前检察机关内设机构的设置基本上对应上级检察机关，但上级检察机关设置的内设机构普遍多于下一级检察机关[2]。每一次内设机构的增设，都是检察职权划分标准的细化，比如检察机关曾经提出设立公益诉讼科，将公益诉讼业务从民事行政检察科独立出来，这就是行政检察工作的细分。同时，基层检察院还对刑事检察工作细分为审查逮捕、审查起诉、刑事执行监督等工作，并相应建立内设机构。之所以对检察职权进行尽可能的细分，原因在于增加内设机构，有助于增加内设机构领导职数，甚至带来行政编制人员的增加，畅通干部行政级别提升的通道。[3]但是过于细分的内设机构，可能造成内设机构之间条块分割，造成有的内设机构业务量大，有的内设机构业务量少，造成有的内设机构加班加点，有的内设机构无所事事的局面。

三是标准的非强制性造成内设机构设置的差异性。对于检察机关内设机构的设置，最高人民检察院并没有强制性的标准，但省级、市级检察院基本上对应上级检察机关，但到基层检察院，则内设机构的设置虽然保持总体上的相似，但存在一定的差别。在司法体制改革的背景下，除了业务部门名称有一定的相似情况，综合部门的名称则五花八门。如有的检察院设立组织与检务保障部，主要承担原来政工办、案件管理中心的职权，但有的检察院又单独设立案件管理部和政治部。如果没有认真阅读相关综合部门的职权说明，很难从名字上猜想到具体综合部门的职权。由于内设机构名称的不对应，致使有的基层检察院办公室或综合事务部门成为检察院的客服代表，各种与检察业务相关的事务性工作由办公室客服转到相关部门处理，不利于提高工作效率。

二、司法体制改革背景下内设机构检察职权划分的标准

在司法体制改革的背景下，检察机关内设机构职权的划分标准，应当兼顾司法体制改革和国家监察体制叠加的因素，考虑到检察官依法独立行使检察权的需要，尽量从宏观层面对检察职权进行划分，减少检察官行使职权的审批层级，突显检察官办案的主体地位，并配合审理者裁判，裁判者负责的司法责任制的落实。

（一）确定内设机构职权划分标准应当考虑的因素

一是内设机构职权的划分的标准，应当充分考虑国家监察体制改革和司法体制改革叠加的形势。当前国家正在北京、浙江、山西实施国家监察体制改革试点工作，并可能将试点工作向我省铺开。在此形势下，内设机构改革试点工作应当考虑到将来检察机关反贪、反渎以及预防部门转隶国家监察委员会的形势，尽量确保内设机构改革与国家监察委员会改革的相互衔接，人员转隶工作的平稳过渡。

二是内设机构职权的划分标准，应当充分考虑检察机关的司法性质。凡是具有司法属性的机关，最典型的莫过于审判机关，均具有居中裁判的超脱性质。在内设机构改革过程中，应当充分考虑理论界对检察机关上命下从的行政属性和主动干预的行政属性的诟病[4]，通过突出法律监督主业的内设机构改革，彰显检察机关作为司法机关的客观义务。比如借鉴法院设置行政庭、民事庭、刑事庭的做法，检察机关作为监督机关，也应当有对应的专业化监督机构，同时限缩综合部门，突显检察机关司法办案和法律监督的主业。

三是内设机构职权的划分标准，应当有助于突出检察官办案的主体地位。内设机构职权的划分，实际上就是职权在内设机构的二次分配。由于检察官对大部分的检察业务具有独立的决定权，检察机关管理层只是在宏观层面对检察业务进行指导和管理，确保检察业务正确的发展方向。否则，检察机关管理层过多的介入个案，不仅不利于提高个案的司法效率，反而可能影响司法公正，甚至于影响权责清晰的司法责任制的落实。对此，内设机构职权的划分标准，应当坚持宏观层面的划分标准，减少层级管理对检察官职权的束缚，促进检察官职权能动性的充分发挥。

（二）确定有层次的检察机关内设机构职权划分标准

检察机关内设机构职权的划分，具有较为复杂的标准，但是要厘清检察机关内设机构的职权，建立符合司法规律的内设机构体系，必须探索两个层次的检察机关内设机构职权划分标准。

一是区分行政属性和司法属性，确定业务机构与行政机构分立的第一层次职权划分标准。检察机关除了司法办案的机构外，还有思想政治工作办公室、办公室、后勤服务中心、法警大队、技术科这样的行政事务性机构。对此，检察机关应当区分哪一些机构是行使法律赋予的司法职权，哪一些机构负责行使行政事务性的工作。如果行政性机构中行使司法职权的，应当将行政性机构中的司法职权移交给具有司法性的机构行使。这也符合检察机关人员分类管理的需要。检察机关实行检察官员额制后，普遍形成了检察官、检察辅助人员和司法行政人员三类人员，相对应的司法行政机构不应当行使本具有司法属性的职权。比如原来的检察委员会办公室与检察院办公室合署办公，对此，应当将检察委员会办公室划分到具有决策监督的部门，比如案件管理中心。这样有利于发挥案件管理中心对案件办理进行内部监督的作用。此外，有一些检察院将启动人民监督员监督程序的业务也交由办公室负责，启动人民监督员监督程序本来就具有居中监督检察权的性质，人民监督员的监督意见可以导致诉讼程序的变化，甚至影响到诉讼程序的走向，故应当将此项业务一并移交到检察委员会或者案件管理中心这样的决策或监督部门。

二是区分诉讼业务的不同类型，建立检察机关业务型内设机构职权划分标准。检察机关是国家法律监督机关，理论上承担对执法司法行为的监督。对应于法院设立的民事审判庭、刑事审判庭和行政审判庭，检察机关也应当按照监督类型的不同，设置相对应的部门。比如针对民事审判业务，设立专门的民事检察部门，针对刑事审判业务，设立专门的刑事检察部门，针对行政执法和司法，建立专门的行政检察部门。通过一一对应的内设机构设置，突显检察机关对国家最主要的民事、刑事和行政法律领域的全覆盖监督。

三是区分事务性工作职权的管理体制，建立检察机关司法行政机构职权划分的标准。检察机关各项事务性工作的管理层级均有所不同，比如司法警察大队接受最高人民检察院和公安部的双层管理，纪检监察部门接受纪律检查部门和上级检察机关的双重管理，唯独检察机关政工办、办公室、技术科接受检察机关的自身管理。所以职权管理体制的差异，就应当将职权划入不同的部门，确保司法行政机构管理的效率。

三、司法体制改革背景下，检察机关内设机构职权划分的实现方式

检察机关内设机构职权的划分，最直观地模式体现为检察机关内设机构框架性体系的设计，最重要的价值在于体现检察机关的司法属性，最根本的归属在于促进检察内设机构的权责明晰和相互制约。因此，为实践前文所述的内设机构职权划分标准，促进对检察权的扁平化管理和专业化建设，笔者拟对基层检察机关内设机构改革的实现方式进行初步设计。

一是构建突显法律监督主业的内设机构。结合法律赋予的检察机关司法机关和法律监督机关属性叠加的实际，检察机关业务机构的设计应当回归其属性的本质。故可以对应于管治国家的民事法律、行政法律和刑事法律，分别设立民事检察部、行政检察部和刑事检察部[5]。其中民事检察部专司对民事诉讼的监督职责，负责以公益诉讼人身份提起民事公益诉讼，并对应于法院民事审判庭的职责。行政检察部负责对行政诉讼的监督、对行政机关违法行政行为和行政强制措施的监督、行政执法与刑事司法衔接、行政公益诉讼等工作，并对应于法院的行政审判庭。此外，刑事检察部由于主要负责刑事诉讼的监督，鉴于传统上检察机关刑事业务量比民商事业务量大，且覆盖的诉讼环节众多的实际，可以借鉴法院民事审判庭的做法，建立刑事检察一部，主要负责审查逮捕，并对审查逮捕过程中发现的侦查监督、立案监督事项进行处理。刑事检察二部，主要负责审查起诉，并对审查起诉过程中发现的侦查监督事项、刑事审判监督事项启动监督程序。刑事检察三部，主要负责刑事生效判决的执行监督，刑事强制措施的监督，并办理刑事执行过程中发现的相关职务犯罪案件。此外，考虑到诉讼程序的先后和应对国家监察体制改革的需要，可以设立刑事检察四部，主要负责职务犯罪的侦查和预防，并在国家监察体制改革后，负责反贪反渎部门转隶国家监察委员会后，检察机关与监察机关工作的衔接[6]，负责办理不是审查逮捕、审查起诉部门在办案中发现的侦查监督、立案监督和刑事审判监督的事项。此外，检察机关原有的控告申诉部门、案件管理中心均是启动刑事检察程序的部门，可以将控告申诉部门、案件管理中心合并为案件受理部，主要负责受理刑事、民事、行政案件，并对受理的案件按照管辖的权限进行分流。同时，由于案件受理部还承担案件评查、刑事复查等业务监督职能，建议将具有决策和监督职责的检察委员会的职权和启动人民监督员监督程序的工作划归案件受理部处理。此外，为进一步体现检察机关对自贸区、综合试验区等经济功能区的服务保障，还可以在刑事检察部门加挂“金融检察部”、“知识产权检察部”等牌子。

二是构建突显司法行政属性的内设机构。根据司法体制改革试点工作的要求，司法行政人员编制控制在司法人员编制的15%以内，在实践中，为运作以检察官为主体的检察权机制，不少单位对内设司法行政部门的人员进行精简和压缩，但是司法行政部门并未因为人员减少而事务性工作减少。在坚决支持改革的形势下，必须对内设的司法行政机构进行适当的调整，重点在于建设以大部制为支撑的内设机构，确保内设的行政部门人力资源得到合理配置和充分共享，防止部门与部门之间“忙闲不均”的现象，应当对内设的行政机构进行适当的撤并。同时，为区别内设的行政机构和业务机构，应当从形式上建立区别于业务机构的更加直观行政性机构名称称谓。比如法院的业务部门称为“庭”，但法院的内设行政机构仍然以“科、室、队、处”进行称谓。这种有所区别的符号识别功能，能够突显检察机关以司法办案为中心任务和法律监督为主业的司法机关性质。对此，建议检察机关内设的司法行政机构不以“部”命名，而是沿用行政机关的命名规则，并适当的提升基层检察院内设行政机构的行政级别。比如成立综合处、纪检监察处、法警大队等内设的司法行政机构，由县处级复制以上干部担任内设机构。其中综合处主要行使原来政工办、办公室、技术科、后勤服务中心的职权，这是因为在信息化的时代背景下，上述部门在技术、资金、文秘方面必须高度配合，才能更好整合资源，推动以“人才、理论和技术”为支撑的检察工作新一轮的发展。纪检监察处则合并检察机关纪检组和监察室的职能，主要负责党纪党规和检察纪律的监督执纪问责和纪律工作，这个机构既承担党的纪律检查职责，同时承担对检察人员违法违纪的内部监察职责。此外，司法警察大队不能合并到其他部门，比如横琴新区检察院就一直保留有司法警察大队。这是因为司法警察大队承担着覆盖全部检察业务和综合行政业务安全保障的职责，包括法律文书的送达、犯罪嫌疑人看管、检察人员的人身安全、机关安保等重大任务，故应当保留司法警察机构，减少管理层级，发挥司法警察应急指挥作战的灵活性，提高快速反应处置各类突发的事件的能力。

总之，检察机关内设机构的设置，是一项关乎到检察机关法律监督职能充分发挥的系统性工程，也关乎到检察机关司法属性的重要顶层设计，必须借鉴国内外有益的工作经验。